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從國土治理和生態安全視角謀劃自然保護地體系

2018-12-26 1079

  建立“以國家公園為主體的自然保護地體系”是新時代生態文明戰略的重大任務,中央一系列文件從制度上完善了國家公園、生態紅線和管理體制等生態文明建設的四梁八柱制度體系。 

  2017年印發的《建立國家公園體制總體方案》明確提出了構建“統一規范高效的中國特色國家公園體制為主體的自然保護地體系,建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”。可見,中央交辦的保護任務是明確的,保護對象是清晰的,關鍵是要站在整個國土治理和生態安全建設的層面,狠抓落實,細化實化政策措施,確保習近平生態文明思想能落地、可操作、見成效。 

  黨的十九大明確了自然資源管理的“兩個統一”,即“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理”。第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準設立中華人民共和國自然資源部,進一步明確了主管部門的主體責任。這就要求嚴格落實主體責任,制定好落實方案,實現“接得住、管得好”的近期和遠期目標。 

  三大重點任務 

  確定國家自然保護地體系的功能定位、空間布局和體系構建 

  首先要深刻把握自然保護地體系整體規劃和布局。自然保護地的核心是打造山水林田湖草生命共同體,構建國家生態安全體系。我們建議自然保護地首先要突出國家公園為主體的地位和作用,在內涵上借鑒世界自然保護聯盟(IUCN)的定義,即“自然保護地是一個明確界定的地理空間,通過法律或其他有效方式獲得認可,得到承諾和進行管理,以實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護”,定義中國特色的自然保護地的內涵是“具有生態系統和自然文化遺產保護意義,能夠提供生態系統服務和公共產品服務,有嚴格、清晰的生態紅線界定范圍,通過法律制度進行有效管理,實現自然資源科學保護和合理利用的區域”。即有嚴格、清晰的紅線管制范圍,具有生態系統服務和公共產品服務功能的自然區域,可稱為自然保護地。這就要求我們要打破部門界限,精準和科學地分類并優化完善自然保護地體系,重新梳理、分類現有的自然保護區、風景名勝區等各類自然保護地。 

  發揮國家公園主體作用的核心是構建“山水林田湖草”的生命共同體。國家公園是涉及國家生態安全的關鍵生態核心區域,其在國家自然保護地體系中的主體功能是從全局性和戰略方向上履行國家生態安全主體職能。國家公園空間布局要立足于全國生態安全大格局中的自然生態系統原真性、生物多樣性完整性保護,具有國際影響力的生態系統旗艦物種和標志性物種及其棲息地保護,能夠體現國家代表性、民間認同度高的自然文化遺產保護,以及大江大河流域水源涵養保護等。 

  加強生態紅線與自然保護地體系的統籌規劃。生態紅線是“山水林田湖草是生命共同體”的一個有機組成部分,不能割裂去認識和管理。要研究分析各類自然保護地的綜合情況,明確功能定位,確保在自然生態保護不產生波動性影響、管理功能得到提高的基礎上,有步驟、分階段推進重組、完善工作。依據《生態文明體制改革總體方案》,對一個保護地牌子和名稱進行梳理和整合。國家公園建立后,在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。為了避免管理混亂,及對基層管理人員造成困惑,每個自然保護地按主要目標應當只保留一個牌子。對于兼具較明顯生態體驗功能的風景名勝區、水利風景區、草原風景區等自然保護地類型,還是要考慮如何繼承或者按照國際規則進行生態服務質量的監督和評價。 

  建立統一規范高效、自上而下的“國家自然保護地體系”的頂層設計、規劃和布局的機制。空間布局是一項復雜的科學的系統工程。要根據我國生態區位、地質地貌、生物多樣性的特征及生態保護現實需求和發展階段進行空間布局,體現“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念,堅持“科學定位、整體保護,合理布局、穩步推進,國家主導、共同參與”的原則。構建分類指標體系的根本目的是服務美麗中國建設,要形成重點突出,聯合布防的國家生態安全大格局。要對我國現有的保護地類型進行深入分析和研究,收集散落在各部門的基礎數據資料,排除各種交叉重疊情況,真正摸清現有各類自然保護地布局情況,為全國自然保護地體系規劃和國家公園總體發展規劃提供參考。因此,科學布局和分類的主要依據是全國主體功能區、生態地理格局和戰略方向、任務的性質,逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系,突出國家公園的主體和引領作用,對現有自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等,按照生態功能定位進行科學的分類、布防和布控,逐步建立支撐國家生態安全和美麗中國的、以國家公園為代表的自然保護地大格局。按照生態系統定位與功能、自然地理景觀和地質地貌、人文地理文化3個一級分類指標,構建自然保護地體系的分類、評估和管理指標體系。我們建議分成四大類:國家公園、區域生態系統和生物多樣性保護區、自然地理景觀和地質地貌保護區、人文地理文化保護區。 

  一個治理體系 

  建立統一規范、科學高效的管理體系 

  制度才能管根本、管長遠。加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系的制度是關鍵。要以生態價值觀念為準則,以產業生態化和生態產業化為主體,以改善生態環境質量為核心,以治理體系和治理能力現代化為保障,以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點,加快建立健全生態文化體系、生態經濟體系、目標責任體系、生態文明制度體系、生態安全體系。  

  建立“監測、評估(評審)和管理”一體化的自然保護地治理體系,成立“國家自然保護地體系標準委員會”,成立“國家自然保護地體系評審和評估委員會”。梳理和研究以往各類保護地的管理條例、規章和法律,架構統一的管理體系。在如此短的時期,如何對來自各部門的各類自然保護地實行科學、有效的管理,這對國家林業和草原局是一個很大的挑戰。一是要以中央賦予國家林業和草原局的“監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護,管理國家公園等各類自然保護地”等職能為主線,對新劃入的各類保護地等管理職責進行研究和梳理,對現狀和問題進行分析評估,研究科學的功能定位和分類標準,逐步改革以行業特色為分類基礎的管理系統,尤其是要將各類自然保護地的評估評審工作全部接手過來,這是管理工作的一個重要組成部分,必須建立一個完整的評估評審體系,這也是自然資源主管部門履行監管職責的重要手段;二是應梳理國家和各部門制定的各類保護地條例、法規和法律,在使用的基礎上,深入分析存在的問題及原因,借鑒汲取發達國家國家公園立法的成功經驗,研究制定出適合我國的自然保護地體系的法律法規,切實增強法律的科學性、針對性和有效性。 

  以國家公園體制試點為龍頭,加快推進我國自然保護地體系的管理制度、體制和模式建設。長期以來,我國自然保護面臨的最大問題就是管理嚴重缺位和錯位,盲目建設和過度開發,生態和環境問題持續嚴重惡化。尤其是部門割裂與多頭管理、碎片化和行業局限性極大地制約了生態文明戰略的實施。因此,中央深改組審議通過了《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》和《東北虎豹國家公園體制試點方案》,這兩項試點工作正式啟動必將對加強自然資源保護管理和自然保護地體系建設產生重大而深遠的影響。當前急需理順以下四大關系: 

  一是理順中央與地方政府、不同部門、跨行政區劃之間的關系。自然保護地體系是否都納入中央直接管理,這是一個近期難以實現的重大目標。《建立國家公園體制總體方案》明確指出“國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使,條件成熟時,逐步過渡到由中央政府直接行使”。因此,近期任務是確權和劃分事權,重點應放在理順職能上,尤其是要處理好自然資源保護與利用的關系。 

  二是要處理好管理者與經營者之間的關系,理順保護區與原住民之間的關系。這也是建設國家公園體制的重要一環,一定要重視原住民的生存與發展問題,妥善解決好國家公園區域內及周邊群眾的脫貧致富、就業創業、教育醫療、文化活動等民生建設問題。  

  三是理順保護與旅游發展之間的關系,需要科學的規劃管理與教育引導。國家公園和自然保護地體系兼具遺產資源的保護、教育、科研、游憩等方面的多種功能,因此在管理上,要避免隨意性、粗放型和盲目性,堅決防止借機大搞旅游、無序開發。需科學劃定功能區,最大限度地保持原生態。  

  四是處理好近期任務和遠期目標有機銜接的關系。例如,自然保護地保護與管理的各項法律制度是有機整體,由結構嚴謹、體例科學、調整有效的自然保護地法律及其配套法規構成。在新的時代背景下,建立以國家公園為主體的自然保護地體系,對我國現有自然保護地進行重新洗牌,是中國特色的新型自然保護地體系,需要制定新的自然保護地相關法律法規。由于對自然資源資產實行統一管理,一些單一的自然資源保護法律法規,有必要適時進行修訂或者廢止。 

  一套監控系統 

  建立“自然資源監測、資產核算和管理效能評估系統” 

  《建立國家公園體制總體方案》中,對自然資源監測、評估提出要求:“完善監測指標體系和技術體系,定期對國家公園開展監測。構建國家公園自然資源基礎數據庫及統計分析平臺。加強對國家公園生態系統狀況、環境質量變化、生態文明制度執行情況等方面的評價,建立第三方評估制度,對國家公園建設和管理進行科學評估。”張建龍局長在今年國家林業和草原局工作會議中作出了“把高新科技引入國家公園和自然保護地體系建設和管理中,用大數據等信息化手段加強管理”的重要部署。 

  但是,我國的自然保護地體系大多數地處邊遠地區,面積廣闊,交通和通訊條件差,難以實現對自然資源的有效監管,構建實時精準的“自然資源監測、評估和管理體系”,實現“看得見資源、管得住人、建好保護體系”,是建設好自然保護地體系的重要手段。迫切需要建立具有天地空一體化的監測、評估和管理系統,對自然保護地體系進行全方位全要素的實時監測。 

  目前,我國大多數自然保護地還局限于傳統的短期、局部的野外物種調查和偏重于經驗的描述,缺乏對野外大范圍自然資源進行實時、精準和長期的綜合科學觀測,缺乏統一的理論根據和觀測驗證的解釋和預測,這也是國際自然保護面臨的重大難題。中國建立國家公園體制為解決這一世界性難題,提供了重大機遇。目前,中央已批準三江源、東北虎豹、大熊貓等10個國家公園體制試點,通過與國家公園科技支撐體系建設相結合,可以建立野外大尺度綜合觀測和研究實證平臺,培育和建設國家一流水平和具有重大影響力的中國自然保護地體系監測網絡,為國家重要生態系統保護和修復重大生態工程的實施提供有效的科學支撐,并推動中國成為全球生態建設的貢獻者和引領者。 

作者簡介:葛劍平,北京師范大學副校長、教授、博士生導師,民盟中央原副主席,國家林業和草原局專家咨詢委員會委員、國家林業和草原局東北虎豹監測與研究中心主任。主要從事生態系統分析與區域評價,景觀破碎化對生物多樣性影響機理等方面的研究。帶領科研團隊歷時10余年,在中國境內建立了國際上最大的野生動物長期定位監測網絡,首次系統研究了中國境內東北虎豹的活動規律和瀕危機制。《關于實施中國野生東北虎、豹恢復與保護重大生態工程的建議》得到了習近平總書記和李克強總理的重要批示,直接推動了中國野生東北虎豹國家公園體制試點工作。 

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